QUARTERIZAÇÃO

Quarteirização de Serviços na Administração Pública Brasileira: Economicidade, Eficiência e Responsabilização

 

Introdução

A quarteirização de serviços representa uma evolução do modelo tradicional de terceirização, constituindo-se como uma modalidade contratual em que a Administração Pública delega a uma empresa especializada não apenas a execução de determinados serviços, mas também a gestão integral do processo, incluindo a subcontratação de terceiros quando necessário. Este modelo tem ganhado destaque no cenário brasileiro como instrumento de modernização da gestão pública, buscando maior eficiência operacional e otimização de recursos.

Conceituação e Características da Quarteirização

Definição Jurídica

A quarteirização caracteriza-se pela contratação de uma empresa que assume a responsabilidade integral pela prestação de serviços, incluindo o gerenciamento de toda a cadeia produtiva, podendo subcontratar outras empresas para a execução de atividades específicas. Diferentemente da terceirização tradicional, onde a Administração mantém o controle direto sobre os prestadores de serviços, na quarteirização há uma delegação mais ampla da gestão operacional.

Características Distintivas

Gestão Integrada:

A empresa quarteirizada assume a coordenação de múltiplos prestadores de serviços, atuando como gestor único perante a Administração Pública.

Maior Autonomia Operacional: Permite maior flexibilidade na organização dos processos e na alocação de recursos, respeitando os parâmetros contratuais estabelecidos.

Responsabilidade Solidária: A quarteirizadora responde solidariamente por todos os serviços prestados na cadeia contratual, mesmo quando executados por subcontratados.

Controle por Resultados:

O foco da fiscalização administrativa desloca-se do controle de meios para o controle de resultados e metas estabelecidas.

Fundamentos Legais e Normativos

Marco Legal Principal

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Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações)

A Nova Lei de Licitações trouxe importantes inovações para a contratação de serviços públicos, estabelecendo diretrizes que viabilizam a quarteirização:

  • Art. 25: Define os critérios para contratação de serviços comuns e especializados
  • Art. 72: Estabelece as regras para subcontratação, fundamental para a quarteirização
  • Art. 75: Trata da responsabilidade solidária entre contratado e subcontratados

Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações - ainda aplicável em transição) Embora substituída gradualmente pela Lei 14.133/2021, ainda possui relevância:

  • Art. 72: Princípios da subcontratação
  • Art. 78: Hipóteses de rescisão contratual

Instrução Normativa SGD/ME nº 5/2017

Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública Federal:

  • Metodologia de cálculo de custos
  • Critérios de avaliação técnica
  • Parâmetros de fiscalização contratual

Decreto nº 9.507/2018

Regulamenta a contratação de serviços pela Administração Pública Federal, estabelecendo:

  • Critérios de economicidade e eficiência
  • Parâmetros para avaliação de desempenho
  • Diretrizes para gestão de contratos complexos

Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)

Estabelece limites e controles para gastos com pessoal e serviços:

  • Art. 18: Limites de despesas com pessoal
  • Art. 25: Prudência na gestão fiscal

Jurisprudência dos Tribunais de Contas

Tribunal de Contas da União (TCU)

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Acórdão nº 1.214/2013-Plenário

Estabeleceu diretrizes fundamentais para contratação de serviços continuados, incluindo princípios aplicáveis à quarteirização:

  • Necessidade de justificativa técnica e econômica
  • Obrigatoriedade de estudos preliminares detalhados
  • Definição clara de responsabilidades contratuais

Acórdão nº 2.739/2015-Plenário

Tratou especificamente da gestão de contratos complexos:

  • Requisitos para subcontratação
  • Controles internos necessários
  • Responsabilização por resultados

Acórdão nº 1.693/2017-Plenário

Definiu parâmetros para avaliação de economicidade:

  • Metodologia de comparação de custos
  • Critérios de eficiência operacional
  • Indicadores de desempenho

Tribunais de Contas Estaduais

TCE-SP - Acórdão nº 15.234/2019

Estabeleceu critérios específicos para quarteirização no âmbito estadual paulista:

  • Requisitos de habilitação técnica
  • Controles de qualidade
  • Transparência na gestão

TCE-RJ - Acórdão nº 2.456/2020

Definiu diretrizes para contratos de gestão integrada:

  • Responsabilidade solidária ampliada
  • Fiscalização por indicadores
  • Prestação de contas detalhada

Economicidade na Quarteirização

Vantagens Econômicas

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Redução de Custos Operacionais

A quarteirização permite a otimização de recursos através da:

  • Economia de escala na contratação de insumos
  • Redução de custos administrativos
  • Melhor aproveitamento de recursos humanos especializados

Maior Previsibilidade Orçamentária O modelo proporciona:

  • Contratos com valores fixos e previsíveis
  • Redução de custos variáveis
  • Melhor planejamento financeiro de longo prazo

Transferência de Riscos

A quarteirização permite:

  • Transferência de riscos operacionais para o setor privado
  • Redução de passivos trabalhistas
  • Minimização de riscos de descontinuidade de serviços

Metodologia de Avaliação Econômica

Análise Custo-Benefício

Deve considerar:

  • Custos diretos e indiretos da execução direta
  • Custos da quarteirização incluindo margem de lucro
  • Benefícios intangíveis (qualidade, flexibilidade, inovação)

Indicadores de Economicidade

  • Custo por unidade de serviço
  • Relação custo-benefício
  • Tempo de retorno do investimento
  • Comparação com benchmarks de mercado

Eficiência Operacional

Ganhos de Eficiência

Especialização Técnica

A quarteirização proporciona:

  • Acesso a expertise especializada
  • Tecnologias mais avançadas
  • Processos otimizados
  • Melhores práticas de mercado

Flexibilidade Operacional

Permite:

  • Adaptação rápida a mudanças de demanda
  • Ajustes operacionais sem impacto estrutural
  • Implementação de inovações tecnológicas
  • Resposta ágil a emergências

 

Foco na Atividade-Fim

Possibilita que a Administração:

  • Concentre recursos na atividade principal
  • Reduza complexidade administrativa
  • Melhore a qualidade dos serviços essenciais
  • Desenvolva competências estratégicas

Indicadores de Eficiência

Quantitativos

  • Tempo de execução de serviços
  • Índices de produtividade
  • Taxas de resolução de problemas
  • Níveis de disponibilidade de serviços

Qualitativos

  • Satisfação dos usuários
  • Qualidade dos serviços prestados
  • Inovação implementada
  • Sustentabilidade ambiental

Responsabilização e Controles

Responsabilidade da Administração Pública

Planejamento e Contratação

  • Elaboração de estudos preliminares detalhados
  • Definição clara de especificações técnicas
  • Estabelecimento de critérios de avaliação
  • Condução de processo licitatório regular

Fiscalização e Acompanhamento

  • Designação de fiscal técnico qualificado
  • Monitoramento de indicadores de desempenho
  • Avaliação periódica de resultados
  • Aplicação de sanções quando necessário

Responsabilidade da Empresa Quarteirizadora

Gestão Integral dos Serviços

  • Coordenação de todos os prestadores envolvidos
  • Garantia da qualidade dos serviços
  • Cumprimento de prazos e metas
  • Manutenção de padrões técnicos

Responsabilidade Solidária

  • Resposta por todos os danos causados na cadeia
  • Garantia de direitos trabalhistas
  • Cumprimento de obrigações fiscais e previdenciárias
  • Reparação de prejuízos ao erário

Mecanismos de Controle

Controle Interno

  • Auditoria interna regular
  • Relatórios de acompanhamento
  • Avaliação de desempenho
  • Análise de custo-benefício

Controle Externo

  • Fiscalização dos Tribunais de Contas
  • Controle social
  • Transparência ativa
  • Prestação de contas pública

Controle Judicial

  • Ação de improbidade administrativa
  • Mandado de segurança
  • Ação civil pública
  • Ação popular

Procedimentos Licitatórios

Modalidades Aplicáveis

Concorrência Pública Para contratos de maior valor e complexidade:

  • Serviços de engenharia acima de R$ 3.300.000,00
  • Outros serviços acima de R$ 1.430.000,00
  • Contratos de longa duração

Pregão Eletrônico Principal modalidade para serviços comuns:

  • Serviços padronizados
  • Especificações usuais de mercado
  • Julgamento por menor preço

Critérios de Julgamento

Menor Preço Aplicável quando:

  • Serviços padronizados
  • Especificações técnicas detalhadas
  • Qualidade mensurável objetivamente

Melhor Técnica Indicado para:

  • Serviços de alta complexidade
  • Inovação tecnológica relevante
  • Qualidade técnica fundamental

Técnica e Preço Recomendado quando:

  • Ambos os fatores são relevantes
  • Necessidade de equilibrar qualidade e economia
  • Serviços de média complexidade

Gestão de Contratos de Quarteirização

Estrutura Contratual

Cláusulas Essenciais

  • Objeto detalhado com especificações técnicas
  • Responsabilidades de cada parte
  • Indicadores de desempenho e metas
  • Penalidades e incentivos
  • Procedimentos de fiscalização

Acordo de Nível de Serviço (SLA)

  • Disponibilidade mínima de serviços
  • Tempos de resposta
  • Qualidade técnica exigida
  • Procedimentos de medição

Fiscalização e Acompanhamento

Estrutura de Fiscalização

  • Fiscal técnico especializado
  • Fiscal administrativo
  • Comissão de fiscalização quando necessário
  • Apoio de consultorias especializadas

Instrumentos de Controle

  • Relatórios mensais de desempenho
  • Auditorias periódicas
  • Avaliação de satisfação dos usuários
  • Análise de indicadores financeiros

Principais Órgãos que Adotaram a Quarteirização

Esfera Federal

Ministérios e Órgãos Vinculados

  • Ministério da Defesa (serviços de limpeza e vigilância)
  • Ministério da Saúde (gestão de hospitais)
  • Ministério da Educação (manutenção predial)
  • Ministério da Infraestrutura (gestão de rodovias)
  • INSS (atendimento ao público)
  • Receita Federal (processamento de dados)
  • Banco do Brasil (serviços administrativos)
  • Caixa Econômica Federal (gestão de contratos)

Empresas Públicas e Autarquias

  • Petrobras (serviços de apoio)
  • Correios (logística e distribuição)
  • ANTT (fiscalização de transportes)
  • ANEEL (regulação energética)
  • IBAMA (fiscalização ambiental)

Esfera Estadual

Estados que Implementaram Quarteirização

São Paulo

  • Secretaria de Saúde (gestão hospitalar)
  • Secretaria de Educação (merenda escolar)
  • Secretaria de Segurança Pública (serviços de apoio)
  • SABESP (operação de sistemas)

Goiânia - GO

  • Secretaria Municipal de Saúde (CAIS)
  • Secretaria Municipal de Educação (merenda escolar)
  • COMURG (limpeza urbana)

Rio de Janeiro

  • Secretaria de Saúde (UPAs e hospitais)
  • Secretaria de Educação (transporte escolar)
  • CEDAE (operação de estações)

Minas Gerais

  • Secretaria de Saúde (gestão de UBSs)
  • Secretaria de Educação (alimentação escolar)
  • COPASA (manutenção de redes)

Rio Grande do Sul

  • Secretaria de Saúde (laboratórios)
  • Secretaria de Educação (limpeza escolar)
  • CORSAN (operação de sistemas)

Esfera Municipal

Capitais e Grandes Municípios

Rio de Janeiro - RJ

  • Secretaria Municipal de Saúde (Clínicas da Família)
  • Secretaria Municipal de Educação (transporte escolar)
  • COMLURB (coleta de lixo)

São Paulo - SP

  • Secretaria Municipal de Saúde (AMAs e UBSs)
  • Secretaria Municipal de Educação (alimentação escolar)
  • Secretaria Municipal de Serviços (limpeza urbana)
  • SABESP (parceria em saneamento)

Belo Horizonte - MG

  • Secretaria Municipal de Saúde (centros de saúde)
  • Secretaria Municipal de Educação (merenda escolar)
  • SLU (limpeza urbana)

Porto Alegre - RS

  • Secretaria Municipal de Saúde (unidades básicas)
  • Secretaria Municipal de Educação (alimentação)
  • DMLU (gestão de resíduos)

Fortaleza - CE

  • Secretaria Municipal de Saúde (postos de saúde)
  • Secretaria Municipal de Educação (alimentação escolar)
  • ACFOR (limpeza pública)

Brasília - DF

  • Secretaria de Saúde (hospitais regionais)
  • Secretaria de Educação (transporte escolar)

SLU (limpeza pública)

Salvador - BA

  • Secretaria Municipal de Saúde (UPAs)
  • Secretaria Municipal de Educação (merenda)
  • LIMPURB (limpeza urbana)

Campinas - SP

  • Gestão de unidades de saúde
  • Serviços educacionais
  • Manutenção urbana

Recife - PE

  • Secretaria de Saúde (unidades de saúde)
  • Secretaria de Educação (transporte escolar)
  • EMLURB (limpeza urbana)

Municípios de Médio Porte

Santos - SP

  • Operação portuária (parceria)
  • Serviços de saúde
  • Limpeza pública

Ribeirão Preto - SP

  • Gestão hospitalar
  • Alimentação escolar
  • Serviços de apoio

Sorocaba - SP

  • Unidades de saúde
  • Transporte público
  • Manutenção predial

Londrina - PR

  • Serviços de saúde
  • Educação básica
  • Limpeza urbana

A quarteirização de serviços na Administração Pública brasileira representa uma evolução natural dos modelos contratuais, buscando maior eficiência, economicidade e qualidade na prestação de serviços públicos. Sua implementação exitosa depende de um arcabouço jurídico sólido, procedimentos bem estruturados e mecanismos eficazes de controle e responsabilização.

Os exemplos de implementação nos diversos níveis de governo demonstram a viabilidade e os benefícios potenciais do modelo, desde que observados os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A tendência é de expansão e aperfeiçoamento desse modelo, especialmente com a incorporação de novas tecnologias e critérios de sustentabilidade.